鄭建邦：堅持人民至上 緊扣法定職責(zé) 推動社會領(lǐng)域法治建設(shè)實現(xiàn)新突破         2023年12月20日15:24

各級人大本屆任期的五年，正處于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的關(guān)鍵時期。趙樂際委員長強調(diào)，要找準人大在中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的職責(zé)和任務(wù)，為推進中國式現(xiàn)代化提供有力法治保障。專門委員會是國家權(quán)力機關(guān)的重要組成部分。憲法、全國人大組織法和地方組織法，明確規(guī)定了專門委員會的職權(quán)職責(zé)。《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》以及中共中央批準的地方機構(gòu)改革方案，明確提出了組建人大社會委的目的和職能。綜合來看，與從事社會建設(shè)的黨的機關(guān)、行政部門、群團組織等有所不同，人大社會委主要是通過立法、監(jiān)督、代表、調(diào)研等工作，以法治方式推進社會建設(shè)。只有緊扣法定職責(zé)，依法統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的重要作用，在法治軌道上推動社會建設(shè)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，才能不負黨中央重托，不負人民群眾期盼。

一、堅持以良法促進發(fā)展、保障善治，持續(xù)健全完善社會領(lǐng)域法律法規(guī)

立法是全面依法治國的基礎(chǔ)和前提。1978年，中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會明確提出，應(yīng)當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來。1979年，全國人大修改憲法和地方組織法，首次賦予地方立法權(quán)。經(jīng)過30多年的努力，2011年，十一屆全國人大四次會議宣布，以憲法為統(tǒng)帥、以社會法等七個法律部門為主干的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。我國在根本上實現(xiàn)了從無法可依到有法可依的歷史性轉(zhuǎn)變。

時代在進步，實踐在發(fā)展，不斷對法律體系建設(shè)提出新需求，法律體系必須與時俱進加以完善。7月底，中共中央批準了《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》。地方人大常委會有的已經(jīng)制定立法規(guī)劃，有的正在編制。這些規(guī)劃，基本明確了人大社會委5年立法的重點領(lǐng)域和主要項目。下一步，就是扎扎實實推進工作，確保完成立法任務(wù)。

一是抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵

進入新時代，人民群眾對法律的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。習(xí)近平總書記強調(diào)，發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。提高立法質(zhì)量關(guān)鍵是堅持尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，堅持為了人民、依靠人民，深入推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護，做到民有所呼，我有所應(yīng)。

法律和地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系中的兩個重要層次。地方人大立法，有些是與上位法配套實施的地方性法規(guī)，有利于增強法律的針對性、可操作性；有些是結(jié)合實際開展的創(chuàng)制性立法，有利于先行先試，為國家完善頂層設(shè)計作出探索。江蘇和黑龍江在沒有直接對應(yīng)的上位法依據(jù)的情況下，分別制定和起草了醫(yī)療保障條例、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)條例。山東制定了全國第一部關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急保障的地方性法規(guī)。這些為全國人大社會委推動制定醫(yī)療保障法、養(yǎng)老服務(wù)法、突發(fā)事件應(yīng)對管理法積累了寶貴經(jīng)驗。

二是充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用

習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上強調(diào)，要發(fā)揮好人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。專門委員會承擔(dān)著“研究、審議和擬訂有關(guān)議案”的職責(zé)，以及大量具體立法任務(wù)，是人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的重要基礎(chǔ)。

人大主導(dǎo)立法是人民代表大會制度的內(nèi)在要求，也是保證立法公正、防止利益偏向的現(xiàn)實考量。這種主導(dǎo)作用，體現(xiàn)在制定立法規(guī)劃和計劃、創(chuàng)制和修改法律、審議和完善草案、表決和通過法案等各環(huán)節(jié)，貫穿于立法工作的全過程。其中，最直接的表現(xiàn)形式，就是牽頭起草和聯(lián)系審議法律。9月1日，無障礙環(huán)境建設(shè)法正式實施。這是本屆全國人大社會委牽頭負責(zé)、推動通過的第一部法律。在前期草案起草的基礎(chǔ)上，全國人大社會委繼續(xù)深入研究，在今年4月和6月的兩次常委會審議中，提出許多建設(shè)性意見，有力推動了草案修改完善和法律出臺實施，為2.8億老年人和8500萬殘疾人的便利便捷生活，提供了重要法律保障，受到社會各界一致好評。這是發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要體現(xiàn)。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。我們要根據(jù)中共中央的決策部署，圍繞人民美好生活向往，落實立法規(guī)劃，不斷提高立法質(zhì)量和效率，促進社會領(lǐng)域法律制度更加完善。

二、依照人大監(jiān)督的職責(zé)定位，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督

人大監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監(jiān)督。習(xí)近平總書記強調(diào)，人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求，就是任何國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到監(jiān)督和制約。人大監(jiān)督的主要對象是：法律的實施情況和同級“一府一委兩院”的工作；主要形式有：執(zhí)法檢查、專項報告、專題調(diào)研、專題詢問等。專門委員會每年都要提出監(jiān)督立項建議，組織實施監(jiān)督工作，是人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要保障。

一要突出重點，精準選擇監(jiān)督項目和方式

社會建設(shè)包羅萬象，每個方面都涉及人民群眾的切身利益，有必要開展監(jiān)督的領(lǐng)域比較多。要堅持圍繞中心、服務(wù)大局，根據(jù)黨和國家的戰(zhàn)略決策，抓住人民群眾普遍關(guān)心的現(xiàn)實問題，有規(guī)劃、有側(cè)重、有針對性地研究和選擇監(jiān)督項目和監(jiān)督方式，把有限的力量匯聚到推動解決重點問題、緊迫問題上來。

目前，全國人大社會委正在組織開展安全生產(chǎn)法執(zhí)法檢查。這是今年全國人大常委會的重點監(jiān)督項目。進入新時代，以習(xí)近平同志為核心的中共中央高度重視統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持總體國家安全觀，出臺一系列制度和舉措，推動我國安全形勢明顯向好。但是，安全容不得一絲一毫的懈怠。今年，已經(jīng)有多個地方發(fā)生死亡30人以上的特別重大事故。根據(jù)著名的“海因里希法則”，每發(fā)生1起導(dǎo)致重傷或者死亡的事故，背后就有29件事故造成人員輕傷，以及300起意外事件。按照這個推論可想而知，安全生產(chǎn)的隱患還有很多，對人民群眾生命財產(chǎn)安全的威脅依然很大。這正是我們選擇以執(zhí)法檢查的方式對安全生產(chǎn)開展監(jiān)督的主要原因。

二要注重實效，促進解決人民群眾急難愁盼問題

人大監(jiān)督的目的在于確保憲法和法律得到正確實施，推進“一府一委兩院”加強和改進工作，從而實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。

要堅持監(jiān)督與立法相結(jié)合，把憲法法律作為監(jiān)督的準繩，把監(jiān)督作為實施和完善法律制度的重要途徑。圍繞重點領(lǐng)域，開展好跟蹤監(jiān)督、持續(xù)監(jiān)督。加強上下協(xié)調(diào)聯(lián)動，在條件允許的情況下，從上到下貫通監(jiān)督，全面掌握情況，全面促進工作，做到寓支持于監(jiān)督之中。湖北前兩年開展了安全生產(chǎn)“一法一條例”執(zhí)法檢查和法規(guī)修訂，今年又進行安全生產(chǎn)專題詢問。云南前兩年開展了消防“一法一條例”執(zhí)法檢查和安全生產(chǎn)專項工作報告，今年又圍繞安全生產(chǎn)進行執(zhí)法檢查。這兩個省，都是連續(xù)3年聚焦安全領(lǐng)域，同時與全國人大社會委協(xié)同配合，有力促進了監(jiān)督工作更加深入、更有力度，更富實效。

按照立法規(guī)劃，本屆全國人大常委會將修改監(jiān)督法，把中共中央的最新決策和多年來的監(jiān)督經(jīng)驗納入法律。我們要嚴格依照法定權(quán)限和法定程序，加強和改進監(jiān)督工作，切實履行好憲法和法律賦予的職責(zé)。

三、充分發(fā)揮代表作用，在支持和保障代表履職中凸顯人民代表大會制度的顯著優(yōu)勢

人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于深深植根于人民之中。習(xí)近平總書記強調(diào)，要加強代表工作能力建設(shè)，支持和保障代表更好依法履職，使發(fā)揮各級人大代表作用成為人民當家作主的重要體現(xiàn)。我們要踐行全過程人民民主，吸納民意、匯集民智，以對國家和人民負責(zé)的態(tài)度，切實做好代表工作。

一是回應(yīng)社會關(guān)切，認真辦理議案建議

提出議案和建議，是人大代表行使權(quán)利、依法履職的重要內(nèi)容。人大代表來自人民、植根人民，與人民群眾緊密聯(lián)系。每一件議案、每一項建議，都是一個領(lǐng)域或者一個地區(qū)民意的集中反映。十二屆全國人大屆末，習(xí)近平總書記看到人大代表五年提出2366件議案、41353件建議，感慨說，“這就是中國式民主”。

今年，全國人大社會委負責(zé)辦理40件議案、18件建議、2項重點督辦建議，涉及26個代表團、1421人次代表，充分體現(xiàn)了人大代表對社會建設(shè)的關(guān)心關(guān)注，充分反映了人民群眾對社會發(fā)展的心聲愿景，對我們推進民主立法和有效監(jiān)督具有重要作用。在這方面，天津建立了代表建議兩次答復(fù)和評價機制，確保辦理過程和辦理結(jié)果雙滿意，做到辦理質(zhì)量和人大代表滿意度雙提升。內(nèi)蒙古堅持把代表議案建議辦理與立法監(jiān)督工作統(tǒng)籌安排、一體推進，將3件代表議案列入立法計劃。這些做法，都很有借鑒意義。

二是豐富拓展渠道，密切聯(lián)系人大代表

人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員。習(xí)近平總書記強調(diào)，各級人大及其常委會要成為“始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)”。這就要求我們，采取多種方式，通過多種渠道，密切同人大代表的聯(lián)系，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，發(fā)揮代表作為黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁作用。

為深化代表參與，凝聚代表智慧，今年，全國人大社會委在已有“專家智庫”的同時，建立了“代表智庫”制度。在2974名代表中，邀請“有關(guān)常委會領(lǐng)導(dǎo)和委員直接聯(lián)系的代表”、“議案建議領(lǐng)銜代表”以及代表中的“專家學(xué)者和實務(wù)工作者”，共90人組成智庫，參與委員會立法和監(jiān)督等重要工作。在這方面，地方人大也有很多探索。陜西堅持每季度聽取代表意見建議，開發(fā)問卷調(diào)查小程序，以數(shù)字賦能促進“兩個聯(lián)系”常態(tài)化，保障2000余人次代表在線上參與立法。要總結(jié)經(jīng)驗、鞏固提高，把密切聯(lián)系人大代表融入工作全過程，促進人大社會委“各項工作都有堅實的民意基礎(chǔ)”。

四、大興調(diào)查研究之風(fēng)，不斷夯實做好人大社會建設(shè)工作的基本功

習(xí)近平總書記強調(diào)，調(diào)查研究是謀事之基、成事之道，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，沒有調(diào)查就沒有決策權(quán)。對人大專委會而言，調(diào)查研究不僅是基本工作方法，也是法定職責(zé)。全國人大組織法和地方組織法明確規(guī)定，專委會要圍繞“同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，提出建議”。以法律的形式規(guī)定調(diào)查研究，這在國家機構(gòu)中是很少見的，進一步顯現(xiàn)了調(diào)查研究在人大專委會工作中的重要地位和重要作用。

一要創(chuàng)新方式方法，走好群眾路線

堅持從群眾中來，到群眾中去，深入基層、深入一線，真誠傾聽群眾呼聲、真實反映群眾愿望、真情關(guān)心群眾疾苦，全面了解人民群眾的所憂所盼。

要根據(jù)調(diào)研主題確定有效的調(diào)研方式，保證掌握真實情況、得到真知灼見。總書記指出，“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。很多網(wǎng)民稱自己為草根，那網(wǎng)絡(luò)就是現(xiàn)在的一個草野”。要走好網(wǎng)上群眾路線，運用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等信息手段，在最大范圍、以最快速度，洞察社會情景，洞悉人間百態(tài)。要充分運用“田野調(diào)查”等社會學(xué)的專業(yè)方法，直接聯(lián)系群眾，掌握第一手資料。山西在關(guān)于人口老齡化的調(diào)研中，除了常規(guī)的座談、走訪，還對縣一級農(nóng)村養(yǎng)老餐廳進行蹲點調(diào)研、案例剖析。甘肅深入鄉(xiāng)村社區(qū)，隨機走訪低收入群眾家庭，以“解剖麻雀”的方式逐戶、逐人、逐項核查救助政策落實效果。這些都是有效的調(diào)研方法。

二要堅持問題導(dǎo)向，注重成果轉(zhuǎn)化

毛主席指出，調(diào)查就是解決問題。我們要把調(diào)查研究同中心工作、重點任務(wù)緊密結(jié)合起來，同健全法律制度、提高監(jiān)督實效緊密結(jié)合起來，敢于正視問題，善于發(fā)現(xiàn)問題。對調(diào)研得來的大量材料和情況，認真分析研究，去粗取精、去偽存真，由此及彼、由表及里，在紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)象中，找到社會問題的根源和趨勢，找到解決問題的辦法。要注重調(diào)研成果轉(zhuǎn)化運用，不能以調(diào)研報告代替調(diào)研成效。要把調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題、形成的建議，轉(zhuǎn)化為解決問題、改進工作的實際舉措，反映到具體的法治實踐中，反映到人民生活品質(zhì)的切實改善上。

今年，東明副委員長和我分別帶隊到山東、陜西開展社會救助立法調(diào)研，形成了完善法律草案的意見建議，推動有關(guān)部門加快立法步伐。根據(jù)目前掌握的情況，這部列入多屆立法規(guī)劃近30年的基礎(chǔ)性法律，有很大希望在本屆審議通過。總的講，“正確的決策離不開調(diào)查研究，正確的貫徹落實同樣也離不開調(diào)查研究”。社會發(fā)展進步面臨的形勢和挑戰(zhàn)，人大社會建設(shè)面臨的任務(wù)和問題，無一例外需要在深入的調(diào)查研究中，在持續(xù)的交換、比較、反復(fù)中找到答案。

“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障。”要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，堅持人民至上，緊扣法定職責(zé)，把立法、監(jiān)督、代表、調(diào)研等各項工作統(tǒng)籌起來，推動社會領(lǐng)域法治建設(shè)不斷向前，促進人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)！

(本文刊載于《中國人大》2023年第18期，摘自全國人大常委會副委員長、民革中央主席鄭建邦在全國人大社會建設(shè)工作座談會上的講話）

來源：《中國人大》雜志